Colección del Bicentenario 200 años de Economía en el Perú: ‘El intento modernizador del primer gobierno civil’

En la década del 1870, el Perú mantenía un sistema político y de gobierno que funcionaba basándose de forma significativa en los ingresos que aportaba el guano y en un crecimiento explosivo del Estado. No obstante, Pardo buscó cambiar ese esquema de gobierno mediante reformas y medidas como la creación del estanco del salitre.

Cuando Pardo asumió la Presidencia en 1872, sus intenciones eran impulsar la educación y la infraestructura en el país, pero tales metas no fueron alcanzadas debido a la crisis y el déficit que el país arrastraba. El recurrente uso de adelantos del guano por parte del Gobierno y el bajo nivel de recaudación tributaria contribuyeron al incremento de la deuda externa peruana y a un mayor déficit fiscal, los ingresos no cubrían los recursos que necesitaba el Estado para enfrentar el presupuesto y cumplir con sus obligaciones financieras.

El déficit era de 8 millones de soles (US$170.7 millones actuales) y la inclinación en la balanza comercial era fa­vorable para el Perú, pero solo por poco porque mientras el valor de las exportaciones era de 18 mi­llones (US$384.2 millones), las importaciones llegaban a 13 millones (US$277.5 millones sería hoy).

Los ingresos generados por el guano no habían sido sufi­cientes para pagar la deuda de 36 millones de libras esterli­nas que había asumido el Perú ni para cubrir el gasto corrien­te del país. En 1872, Pardo dio a conocer pública­mente que del total de los 14'856,755 soles en in­gresos generados por el guano, el 91% era usado para pagar la deuda externa, mientras que el resto servía para saldar parte de la deuda con la Casa Dreyfus, producto de los ade­lantos que estaba había otor­gado al Estado en el marco del contrato. ¿Pero cómo se llegó a esta situación?

Además de los adelantos (prés­tamos) con altos intereses que recibía el Estado, la deuda externa y la falta de ingresos tributarios, también hubo falta de liquidez en el país y especialmente en la banca. El inicio de este problema se remonta a la crisis bancaria de 1866. El sistema bancario recién surgió con la creación del Banco de La Providencia, en 1862. Antes eran las ca­sas comerciales las que cum­plían la función de bancos. Otras entidades que surgieron en la época fueron el Banco del Perú, el Banco de Londres, Méjico y Sudamérica, ambos en 1863, y el Banco de Lima y la Caja de Ahorros de la Benefi­cencia de Lima, en 1868. Regía el sistema de Banca Libre (de 1862 a 1877), etapa en la cual las entidades bancarias po­dían emitir sus propios billetes que la gente asociaba al uso de vales debido a la costumbre de pagar con monedas.

Había un vacío legal y era la ausencia de normas que per­mitieran el cobro de deudas a los morosos y que garantiza­ran una adecuada supervisión (un papel que hoy cumple de forma más sofisticada la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP). Las primeras auditorías a la banca se apro­baron recién en 1864. Tam­bién se limitó la emisión de bi­lletes, fijando que no superase un tercio del capital con el que contaba cada banco en dinero metálico (monedas en soles). En caso de que el dinero emi­tido por el banco fuera mayor a ese límite, la entidad estaría sujeta a una multa, pero no a la anulación del valor del di­nero. En 1865, Ignacio Prado era presidente de facto y, des­confiado, ordenó que el dinero emitido por los bancos no fue­ra aceptado por las entidades gubernamentales. La primera crisis en el Perú comenzaría un año después, cuando también el mundo comenzaba a atra­vesar por una situación crítica, y ese clima fue el que heredó Manuel Pardo.

Si bien la situación internacio­nal tuvo un efecto en la eco­nomía peruana, el inicio de la crisis de 1866 en el Perú tam­bién se relaciona con el pánico que despertó en la ciudadanía el hecho de que el Banco de La Providencia rechazara varios billetes del público por consi­derarlos falsos. Los ciudada­nos fueron al banco a pedir el cambio de sus billetes, pero las solicitudes no fueron aten­didas de inmediato porque la entidad no tenía suficientes monedas. El banco pidió un plazo de tres meses, pero la desesperación y el papel de los especuladores hicieron que los billetes fueran comerciali­zados incluso por la mitad del valor nominal.

Con el pasar de los meses, y los años, los billetes siguieron circulando y se gestó una falta de liquidez en el sistema ban­cario. Ello a pesar de que la pro­ducción guanera aún generaba el ingreso de capitales a la ban­ca peruana gracias al Contrato Dreyfus.

La falta de liquidez fue un problema tan grave que per­duró hasta la llegada de Pardo. Un año antes quedó prohibido exportar monedas o que estas fuesen usadas para pagar las importaciones. Esta situación se combinó con el pronunciado déficit fiscal que ya arrastra­ba el país desde años previos. Una muestra de que esta falta de ingresos para cubrir el pre­supuesto y el pago de la deuda externa ya era preocupante, es que en 1868, durante el gobierno de Balta y antes de la firma del Contrato Dreyfus, el Ministerio de Hacienda dispuso aplicar un impuesto a las exportaciones de salitre de cuatro centavos por quintal porque el entonces pre­sidente José Balta pensaba que debía prevenirse una eventual falta de ingresos para el Estado.

Una de las medidas más criti­cadas a Pardo es la creación del estanco de salitre y el aumento del impuesto a las exportacio­nes de este fertilizante. En el plano tributario, la iniciativa fue sugerida al Gobierno por los intermediarios guaneros en detrimento de otra alternativa que se consideraba más apro­piada: aplicar los impuestos sobre el salitre según la varia­ción del precio del mercado.

Un aspecto por recordar es que las propuestas de los empresarios guaneros (de los cuales Pardo formó parte en su momento) no llegaban gratis, ya que estos competían con la industria del salitre, pues se trataba de dos productos orien­tados al mercado agrícola, principalmente de Europa.

Los motivos de Pardo para aplicar varias de estas medi­das respondían, entre otros factores, a la necesidad de generar más ingresos para el país y así poder impulsar el desarrollo de la infraestructu­ra y la educación.

Para lograr su cometido, al menos parcialmente, Pardo logró que durante su gobierno se descubrieran, mediante re­formas de descentralización fiscal, casos de corrupción en la administración pública, in­cluyendo a funcionarios del expresidente José Balta. Ello llevó a que en el Parlamento se debatieran cargos cons­titucionales contra los acu­sados, pero no se alcanzó un consenso para aplicar alguna pena significativa contra los exfuncionarios. La mayoría de los actos estaban relacionados con acumulación deshonesta de riqueza a costa del erario nacional.

En cuanto a las obras ferro­viarias, identificó cobros in­debidos por lo que se enfrentó al empresario Henry Meiggs, quien lideró el impulso de los ferrocarriles en Chile y el Perú. Sin embargo, Pardo no detuvo las obras debido a la cantidad de empleos que esta actividad aportaba: aproximadamente 20 mil puestos de trabajo.

Debido a ello, logró acuer­dos con Meiggs que permitie­ron la continuidad de las obras con una, aparentemente, me­jor condición para el Estado. La lucha contra la corrupción y las reformas le hicieron a Pardo no pocos enemigos, la mayoría caudillos o militares retirados debido a la reforma del Ejército y creación de la Guardia Nacional, así como mercaderes relacionados a la industria del guano y el sali­tre. Pero también hubo católi­cos y religiosos conservadores en contra de la educación pú­blica de nivel primario, la cual fue descentralizada y dejada en manos de los municipios.

El historiador Carlos Contreras cuenta que en el periodo de 1873 a 1876, cerca de la mitad del presupuesto se destinaba al pago de la deuda externa que procedía principalmente del periodo 1865 a 1872. Para lidiar con esta crítica situa­ción, Pardo estableció en 1872 el incremento del impuesto a la exportación de salitre y los aranceles aduaneros en un rango de 5% a 10%. También dispuso aplicar la contribu­ción personal.

Respecto al guano, Pardo pactó con Augusto Dreyfus nuevos adelantos para el Esta­do peruano. Pese a sus esfuer­zos, tampoco pudo abandonar el modelo que quería cambiar desde que fue ministro de Ha­cienda de Prado. En 1874, sí logró establecer en las bases para poner el fin al Contrato Dreyfus.

Con el pasar de los años, ha­cia el final de su gobierno, los ingresos del Estado no mejo­raron. Es más, se redujeron casi a la mitad en un plazo corto, pues descendieron de 32.8 mi­llones de soles en el periodo de 1875 a 1876, a 17.6 millones en el bienio de 1879 a 1880, con lo que el Perú estaba en un pa­norama crítico poco antes del inicio de la Guerra del Pacífico.

Con el censo que Pardo hizo en 1876, se conoció también cuáles eran los oficios más demandados del momento. Muchos se relacionaban con el transporte. Por ejemplo, el talabartero que era el encar­gado de los cueros para sopor­tar a los viajeros encima de los animales; y el cordelero, que era quien amarraba la carga al lomo de las mulas. Mientras que el albéitar era una espe­cie de veterinario del siglo XIX, velaba por la salud de los equinos. A estos se les encon­traba en los tambos, parada necesaria para todo viajero después de 40 kilómetros de recorrido diario. Ahí estaba el tambero.

Otro oficio era el de ras­treador, quien buscaba a los animales perdidos, pero por su astucia era también bueno para ir tras los ladrones.

Ser agricultor tal vez era el trabajo más común de los tiempos. La hilandera era también un oficio conoci­do, al igual que el del velero, quien hacía las velas de cera o cebo; y a ellos se sumaban el sastre y el aguatero, entre otros.

Pardo buscó impulsar la inmigración de trabajadores europeos y se creó la Sociedad de Inmigración Europea, en 1872. La idea del Gobierno era entregar terrenos irrigados del Estado a estos ciudada­nos, principalmente de Bélgi­ca, Dinamarca, España, Fran­cia, Inglaterra, Irlanda, Italia, Noruega, Portugal, Suecia y Suiza. Las tierras, además, irían acompañadas de ani­males, facilidades de traslado y alojamiento. No obstante, los intentos de trasladar a los inmigrantes europeos hacia el interior del país redujo la llegada de nuevos ciudadanos del Viejo Continente bajo ese programa.

El final le llegó a Pardo pre­maturamente, a los 44 años, siendo senador, dos años des­pués de culminado su man­dato. Fue asesinado por un sargento cuando llegaba al Congreso, el 16 de noviembre de 1878. Antes, en agosto de 1874, el primer presidente ci­vil del país, ya había sufrido un atentado.

Más allá de sus desacier­tos, con planteamientos a nivel educativo, como la edu­cación primaria pública, y tri­butario, como la contribución personal, entre otros, el tam­bién líder del Partido Civilista logró establecer las bases del que fue el primer programa de reformas modernas para la República.

Un país no está ais­lado del resto del mundo. La economía también depende de factores externos. Manuel Pardo inició su gobierno en 1872 y el país aún sufría los efectos de la cri­sis internacional de 1866 que golpeó a toda Europa.

En Inglaterra hubo despropor­cionadas especula­ciones en el sector ferroviario y hubo fuertes pre­siones al Banco de Inglaterra. Se produjo una burbuja financiera como lo que ocurrió en Esta­dos Unidos con el sector inmo­biliario, en 2007. En 1862, el sis­tema británico había permitido el ingreso bursátil de las socie­dades de responsabilidad limi­tada que, inexpertas, toma­ron muchos riesgos sin prever las consecuencias. Quebraron importantes agentes de bolsa de Londres y de París.

Tan solo siete años después, hubo otro gran golpe: la cri­sis financiera conocida como el pánico de 1873. La entidad bancaria Jay Cooke and Com­pany, en Filadelfia, quebró el 18 de setiembre. Meses atrás, Europa ya había visto la caída de la Bolsa de Viena, en la capital del Impe­rio Austrohúngaro, potencia que se disol­vería con la primera guerra mundial.

Este pánico llevó a la Gran Depresión o la Depresión Larga (1873-1896), para diferenciarla de la debacle de 1930. Quebraron bolsas y empresas, hubo gran desem­pleo, carestía y protestas socia­les. En 1863, el Congreso de EE.UU. había aprobado la ley que creó bancos nacionales. En esa época, no hubo banco central ni un depósito de seguro. Recesio­nes llevaron a pánicos bancarios y a crisis financieras.

Entonces, el gobierno de Pardo estuvo marcado por la cri­sis nacional e internacional. Es recordado por reformas que son objeto de controversia, pues hay analistas tanto a favor como en contra de las mismas. Lo cierto es que el entonces presidente armó lo que a la larga constituyó el primer plan anticrisis de la his­toria republicana.

El salitre es un recurso mi­neral, natural de Améri­ca del Sur, que se forma en los suelos húmedos y que, al cristalizarse, forma gruesas capas de una sustancia salina que puede llegar a tener algunos metros de espesor. Por su alto contenido de nitrógeno adquirió importancia como fer­tilizante para la gran agricultu­ra, aunque también tiene usos en la fabricación de pólvora y en la metalurgia.

Su uso se remonta al vi­rreinato, cuando era utilizado para fabricar pólvora y explo­sivos, lo que se hacía en Lima y en menor escala en algunas ciudades del interior; aunque sus propiedades como fer­tilizante ya eran conocidas. Desde el siglo XIX, el salitre de la región de Tarapacá, que era territorio peruano, se hizo co­nocido en Europa como fertili­zante. El territorio desde Taltal hasta Arica fue donde el salitre alcanzaba hasta cuatro metros y cuya extracción se hacía de manera artesanal.

Durante la década de 1860 el guano representaba el 50.9% de las exportaciones peruanas, mientras que el salitre era solo 14.3%. En la década siguiente (1870), con el Contrato Dre­yfus ya vigente, el guano subió a 60% de las exportaciones y el salitre a 15.1%. Sin embar­go, en 1878, un año antes del inicio de la guerra con Chile, el guano ya había bajado a 38.4%, mientras que el sali­tre se disparó hasta 26.2% del total de las exportaciones. En 1868, unos cuantos meses antes de que se firmara el Con­trato Dreyfus, el presidente José Balta y su ministro de Ha­cienda Francisco García Calde­rón establecieron un impuesto de 4 centavos por quintal “a la exportación del salitre”, re­curso que se comerciaba libre­mente en el mercado interna­cional hasta entonces.

El crecimiento de la eco­nomía exportadora del sa­litre hizo que Iquique fuera el puerto más importante para la exportación nacional del mineral. Tenga en cuen­ta que en 1873 se registraron casi 8 mil terrenos salitrales. El gobierno de Manuel Pardo, quien asumió el mandato en 1872 y encontró una economía en crisis y requería recursos para su gestión, propuso la creación de un impuesto de exportación sobre el pre­cio del salitre y, por consi­guiente, a las utilidades del productor. Fue el llamado estanco. Las leyes que fueron promulgadas el 18 de enero y el 23 de abril de 1873 autoriza­ron fijar el costo de 2.40 soles por quintal de salitre (cien ki­los). Los pequeños productores aprobaron la medida porque el Estado les compraría el salitre a ese precio, con lo cual asegura­ban sus ventas, pero los gran­des productores esperaban mayores utilidades en la expor­tación. Ello provocó una fuerte oposición de los productores al gobierno.

El fracaso del estanco propició otra ley, en 1875, más severa y con efectos incluso más contra­producentes. Fue una naciona­lización. Se prohibió la adjudi­cación de los terreros salitreros de Tarapacá y el Ejecutivo fue autorizado para adquirir los terrenos de esa misma región; a la par se implementó un im­puesto de exportación sobre cada quintal de salitre, variable de 15 a 60 centavos. La expor­tación de salitre bajo esos tér­minos generó más problemas fiscales que soluciones. Lamen­tablemente, fue una equivoca­da política y un gran fracaso en la historia del aprovechamien­to de nuestros recursos.

La nacionalización del sali­tre fue un factor determinante en la posterior guerra con Chi­le pues varios chilenos eran empresarios y socios en la ex­plotación del recurso de los te­rritorios peruanos y no vieron con buenos ojos las medidas de Pardo.

A fines de la década de 1870, y en escenario previo a la Guerra del Pacífico, los re­cursos salitreros eran materia de disputa. Acabada la Guerra del Pacífico, en 1883, el Perú lamentablemente perdió Ta­rapacá, territorio que Chile se anexó; mientras que Bolivia perdió Antofagasta y su acceso al mar. Ambas regiones tenían grandes reservas de salitre. El recurso fue importante para la gran agricultura europea has­ta los primeros treinta años del siglo XX. Cuando en Inglaterra se crean fertilizantes químicos y entonces prefieren el amo­niaco y los nitratos obtenidos industrialmente, el interés en el salitre decayó y dejó de ser el gran negocio que hasta enton­ces había sido.

El salitre es un recurso mi­neral, natural de Améri­ca del Sur, que se forma en los suelos húmedos y que, al cristalizarse, forma gruesas capas de una sustancia salina que puede llegar a tener algunos metros de espesor. Por su alto contenido de nitrógeno adquirió importancia como fer­tilizante para la gran agricultu­ra, aunque también tiene usos en la fabricación de pólvora y en la metalurgia.

Su uso se remonta al vi­rreinato, cuando era utilizado para fabricar pólvora y explo­sivos, lo que se hacía en Lima y en menor escala en algunas ciudades del interior; aunque sus propiedades como fer­tilizante ya eran conocidas. Desde el siglo XIX, el salitre de la región de Tarapacá, que era territorio peruano, se hizo co­nocido en Europa como fertili­zante. El territorio desde Taltal hasta Arica fue donde el salitre alcanzaba hasta cuatro metros y cuya extracción se hacía de manera artesanal.

Durante la década de 1860 el guano representaba el 50.9% de las exportaciones peruanas, mientras que el salitre era solo 14.3%. En la década siguiente (1870), con el Contrato Dre­yfus ya vigente, el guano subió a 60% de las exportaciones y el salitre a 15.1%. Sin embar­go, en 1878, un año antes del inicio de la guerra con Chile, el guano ya había bajado a 38.4%, mientras que el sali­tre se disparó hasta 26.2% del total de las exportaciones. En 1868, unos cuantos meses antes de que se firmara el Con­trato Dreyfus, el presidente José Balta y su ministro de Ha­cienda Francisco García Calde­rón establecieron un impuesto de 4 centavos por quintal “a la exportación del salitre”, re­curso que se comerciaba libre­mente en el mercado interna­cional hasta entonces.

El crecimiento de la eco­nomía exportadora del sa­litre hizo que Iquique fuera el puerto más importante para la exportación nacional del mineral. Tenga en cuen­ta que en 1873 se registraron casi 8 mil terrenos salitrales. El gobierno de Manuel Pardo, quien asumió el mandato en 1872 y encontró una economía en crisis y requería recursos para su gestión, propuso la creación de un impuesto de exportación sobre el pre­cio del salitre y, por consi­guiente, a las utilidades del productor. Fue el llamado estanco. Las leyes que fueron promulgadas el 18 de enero y el 23 de abril de 1873 autoriza­ron fijar el costo de 2.40 soles por quintal de salitre (cien ki­los). Los pequeños productores aprobaron la medida porque el Estado les compraría el salitre a ese precio, con lo cual asegura­ban sus ventas, pero los gran­des productores esperaban mayores utilidades en la expor­tación. Ello provocó una fuerte oposición de los productores al gobierno.