Colección del Bicentenario 200 años de Economía en el Perú: ‘La hora de la reconstrucción: el gobierno de Cáceres’

Andrés Avelino Cáceres, el llamado Brujo de los Andes, fue héroe de la guerra con Chile, pero también presidente cons­titucional en dos periodos. Pri­mero de 1886 a 1890 y luego de 1894 a 1895. Como gobernante de los primeros años posterio­res a la Guerra del Pacífico, li­deró la reconstrucción del país que estaba sumido en un esce­nario de destrucción infligida por el país agresor.

Los pocos recursos que se había logrado recaudar entre 1879 y 1884 se habían usado para financiar la guerra. Las ha­ciendas de azúcar y de algodón habían sido arrasadas por el ejército chileno. Varios ferroca­rriles habían quedado inutili­zables. Aproximadamente 500 kilómetros de líneas férreas que había hasta 1878 fueron destruidos y recién pudieron recuperarse años después del conflicto. Lima había sido to­mada y sometida, junto con su puerto, el Callao, durante dos años y nueve meses. Y durante el mismo periodo, los ingresos aduaneros habían sido gestio­nados por la ocupación extran­jera.

El fin de la guerra llegó con el Tratado de Ancón, que implicó que el país perdiera Tacna (que fue devuelta recién en 1929), Arica y Tarapacá, territorio muy rico en salitre, que era el recurso de alto valor en la época y por el que se inició el conflicto bélico.

A esa situación, hay que su­marle la guerra civil en el Perú se desarrolló entre 1884 y 1885 a consecuencia de las tratati­vas para poner fin al enfrenta­miento bélico con Chile. Miguel Iglesias presidía el Perú y pro­movió el Tratado de Ancón, que se suscribió el 20 de octubre de 1883. Pero en el centro del país, Cáceres resistía, opuesto a la idea de ceder territo­rios al agresor, por lo cual no recono­ció a Iglesias como presidente y se originó este enfren­tamiento interno. Este conflicto recién finalizó en 1885, cuando Cáceres tomó Palacio de Gobierno e hizo que Iglesias dimitiera para dar lugar a un gobierno provisional y también un proceso electoral en el que el Brujo de los Andes fue elegido presidente consti­tucional para el periodo 1886- 1890. Es en esta gestión que se escribieron las primeras pá­ginas de la reconstrucción del país, un proceso que fue lento, pero en el que la modernización empresarial y nuevas materias primas de exportación echaron a andar la rueda económica.

La historia del Contrato Grace comenzó durante la Guerra del Pacífico o incluso antes, en 1878. Ese año, poco después de que en 1876 el Perú declarara la suspensión del pago de la deuda a los acreedores ingle­ses, durante la etapa final del gobierno de Manuel Pardo, este mismo planteó otorgar los fe­rrocarriles en desarrollo a los acreedores. Los planes para el guano eran similares.

Un año después comenzó la guerra con Chile y, en 1880, Nicolás de Pié­rola, como presidente de facto, planteó llegar a un acuerdo con los bonistas para saldar la deu­da. Ningún planteamiento lle­gó a concretarse hasta el final del conflicto. Sin embargo, ello no evitó que durante el enfren­tamiento hubiera intentos de parte de los acreedores ingleses de cobrar la deuda, pero acer­cándose más bien a Chile, que había tomado control de terri­torios peruanos, incluyendo Tarapacá y su riqueza en salitre.

Ante la negativa chilena, los bonistas dejaron de insistir y recién en 1883 hubo una nueva propuesta para saldar la deuda, esta vez proveniente de John Meiggs, hermano del empre­sario estadounidense Henry Meiggs, impulsor del desarro­llo ferroviario en el Perú. La si­tuación financiera del país era tan negativa que ni siquiera el planteamiento de entregar ma­yores concesiones, reducciones de impuestos y aranceles atrajo a los acreedores extranjeros.

Recién en 1884 se dio la pri­mera muestra de interés de los bonistas que pidieron a Ingla­terra que los respaldara en el cobro de la deuda al Perú. En 1886, luego de la guerra civil entre Miguel Iglesias y Cáceres, y con el gobierno de este último ya instalado, surgió una nueva propuesta, pero esta vez fue articulada por el comerciante estadounidense Michael Gra­ce, motivado por una serie de derechos que obtuvo en 1885 y que se relacionaban con la acti­vidad minera en Cerro de Pasco.

Grace buscó capitales para su proyecto en Nueva York y Lon­dres. En la segunda el financia­miento le fue negado pues los bonistas británicos aclararon tener los derechos de construc­ción sobre las líneas férreas. Esta situación generó que Gra­ce, ya en 1886 y con Cáceres en el poder, estructurara una propuesta para los bonistas, la cual comprendía el pago de la deuda externa y la entrega de los ferrocarriles, así como otros derechos. La intención del empresario era aprovechar el pago pendiente de la deuda ex­terna como una oportunidad para concretar, al menos par­cialmente, el contrato de Hen­ry Meiggs que había obtenido. Y la mejor manera de lograrlo era actuando como mediador entre los bonistas y el Estado peruano. Como la oferta no fue bien recibida por los acreedo­res británicos, Grace tuvo que renunciar a algunos derechos, aunque mantuvo los relaciona­dos con Cerro de Pasco.

De esta forma, a finales de 1886, Grace presentó un pro­yecto al gobierno de Cáceres. Este otorgaba derechos a los bonistas por un periodo de 75 años y permitiría que los mis­mos tomaran los ferrocarriles estatales y se comprometieran a la construcción de ciertas pro­longaciones; además, podrían reclamar las minas de carbón en la línea de Chimbote y las de mercurio en Huancavelica, así como los campos petroleros no declarados en el norte. Tam­bién tendrían derecho a esta­blecer ocho colonias en la Ama­zonía, entre otros aspectos. Si bien las condiciones no eran atractivas para el Estado pe­ruano, el gobierno no tenía mu­chas opciones para impulsar la reconstrucción del país debido a que necesitaba acceso a finan­ciamiento extranjero. Entregar los ferrocarriles a cambio de este motivó un primer acuerdo.

En 1887, Michael Grace y el mi­nistro de Hacienda, José Araní­bar, se enrumbaron a Londres para iniciar una negociación que les permitiera pactar un contrato con el Comité de Tene­dores de Bonos para definir el pago de la deuda peruana. Junto con sir Henry Whatley negocia­ron los términos del acuerdo, en el que se establecieron varios cambios respecto a la propues­ta inicial. El plazo fijado para el contrato fue de 66 años. Algu­nas de las condiciones fueron que el Perú realizaría un pago de 120 mil libras anuales (cerca de US$21.6 millones de hoy) a favor de los bonistas (que provendrían de los in­gresos de las aduanas de Paita y Mollendo), derechos para la explotación de minas, petróleo y guano, y la entrega de 1.8 mi­llones de hectáreas.

Pero había un detalle. El pago de la mitad de la deuda se había asignado al Perú, y la otra mitad, a Chile. Como era de esperarse, el contrato fue objetado por el gobierno chileno que advirtió que lo estipulado iba en contra del Tratado de Ancón con el que se puso fin a la guerra. También estaba en contra la oposición en el Congreso peruano (aun cuan­do el proyecto todavía no había sido presentado oficialmente) y, además, estaban las críticas de otros comités de bonistas, como los de Bélgica, Francia y Holan­da, que también presentaron sus propuestas al Gobierno.

Los acreedores franceses informaron que, de no ser escu­chados, influirían en el Congre­so para que el Contrato Grace-Araníbar no fuera aprobado por el Poder Legislativo. El Ejecutivo no tenía mayor influencia ahí y había alta rotación de gabinetes ministeriales. Con ese escena­rio adverso, el Gobierno no pre­sentó ante el Congreso la inicia­tiva del contrato.

Durante el siguiente año, 1888, los bonistas ingleses in­tentaron negociar parte del pago de la deuda peruana con Chile, pero no tuvieron éxito. Posteriormente, surgió una nueva propuesta con un ac­tor previsible: Michael Grace, pero acompañado esta vez por John Meiggs. Entre ambos em­presarios convencieron a los bonistas de aceptar una nueva propuesta. Esto dio lugar a que John Hely-Hutchinson, quinto Conde de Donoughmore, via­jara a Lima en representación de los bonistas, en compañía de Grace. El país atravesaba un aletargado proceso de reac­tivación económica, con una actividad comercial de débil crecimiento y unas finanzas públicas austeras.

Las negociaciones entre Hely-Hutchinson y el entonces ministro de Hacienda, Ánte­ro Aspíllaga, llegaron a buen puerto y así se llegó al llamado Contrato Grace, en octubre de 1888, aunque faltaba la apro­bación parlamentaria.

Varios de los derechos inicial­mente contemplados fueron eliminados en el contrato, como fue el caso de las conce­siones mineras. Lo mismo su­cedió con la entrega de los ferro­carriles, que se vio reducida, al mismo tiempo que la construc­ción de varios de estos implicó trazos menos extensos. Las lí­neas férreas entregadas, por un periodo de 66 años, fueron las de Mollendo-Arequipa; Arequi­pa-Puno; Juliaca-Santa Rosa; Pisco-Ica y Callao-Chilca. Tam­bién los ferrocarriles de Lima-Ancón; Chimbote-Suchiman; Pacasmayo-Yonan-Guadalupe; Salaverry-Trujillo-Ascope; y Paita-Piura. Por otra parte, los acreedores se comprometieron a concluir el Ferrocarril Central hasta La Oroya (y ya no hasta Cerro de Pasco), así como a com­pletar tramos del Ferrocarril del Sur.

Además, los pagos a los bo­nistas, que antes se plantea­ban en 120 mil libras esterlinas anuales quedaron reducidos a 80 mil libras (hoy hablaríamos de US$13.8 millones de la ac­tualidad).

Otros derechos entregados fueron el uso de los puertos de Ancón, Chimbote, Mollendo, Paita, Pacasmayo, Pisco y Sala­verry y la navegación del lago Titicaca, pero bajo determina­das condiciones. Además, crea­ron la Peruvian Corporation, cuya finalidad fue reemplazar los bonos depreciados de los acreedores por acciones de esta firma para lograr que se concre­tara el pago de la deuda exter­na. Y a la vez se hizo cargo de la gestión de la exportación del guano y de los ferrocarriles.

El contrato fue aprobado por el Congreso en 1889, luego de varias legislaturas y de mu­cha oposición (vea el recuadro) y Chile terminó aceptando el acuerdo entre los bonistas y el Perú.

Más allá de la polémica que generó y que aún despierta, el Contrato Grace no solo permi­tió saldar la mayor parte de la deuda externa peruana, sino que le permitió al país restau­rar su acceso al crédito, contri­buyó a la culminación y ope­ración de varios ferrocarriles, como el Central, que aportaron a dejar encaminado el desarro­llo del sector transporte con miras al ya cercano siglo XX y la modernidad que traía. Esto, a su vez, aportó a la activación del sector construcción y la actividad manufacturera, vi­tal para la generar empleo en tiempos en los que la recons­trucción del país era el objetivo primordial.

El Contrato Grace causó gran polémica entre los integran­tes de la clase política de enton­ces. Por un lado, la fuerte crítica de un sector que consideraba la firma de este convenio como un retroceso o una vuelta a ser casi como una colonia del impe­rialismo económico. De otro, los que impulsaban las tratati­vas, aseguraban que era la única manera de culminar con el pago de la deuda externa y volver a ser atractivos para la economía internacional. La deuda ascen­día a más de 50 millones de libras esterlinas (equivalentes a poco más de US$8,634 millones de hoy), y estábamos en medio de una crisis económica posguerra.

Fue luego de un primer informe favorable presentado por los comisionados Francisco García Calderón, Francisco Rosas y Aurelio Denegri, en noviem­bre de 1886, que Cáceres deci­dió negociar con los tenedores británicos. Pero inclusive anti­guos aliados políticos suyos se volvieron en contra de este arre­glo internacional, entre ellos el senador Manuel Candamo y el grupo civilista mayoritario en ambas cámaras del Congreso. Asimismo, otro opositor tenaz a la intervención de Grace y a este arreglo fue Manuel Velarde, ministro de Gobierno.

La figura de Manuel Gonzá­lez Prada también resalta en ese momento. El poeta y crítico lite­rario mostró una férrea oposi­ción al contrato y sus discursos cobraron notoriedad. El grupo que lideraba era conocido como Círculo Literario y se caracte­rizó por sus fervorosos debates y condena al arreglo con los bri­tánicos.

Durante tres legislaturas, entre 1887 y 1889, se discutieron los términos del acuerdo en el parlamento. El último año, Cáce­res decidió reprimir a los con­gresistas opositores al contrato, entre ellos algunos seguidores de Nicolás de Piérola, su cono­cido rival. Pedro del Solar, presi­dente del Consejo de Ministros y abogado de Michael Grace, plan­teó que los diputados opositores habían impedido que hubiera quorum sistemáticamente con sus inasistencias, por lo que se convocaría a elecciones para reemplazarlos.

Así, después de una exacer­bada discusión con diputados opositores, el contrato fue final­mente aprobado por el Congreso del Perú el 25 de octubre de 1889. El Gobierno, de ese modo, entre­gaba a sus acreedores 1,230 kiló­metros de líneas de ferrocarril estatal por 66 años. Además, les otorgó el derecho exclusivo de exportar tres millones de tone­ladas de guano, garantizándo­les un ingreso anual de 88,000 libras inglesas (más tarde redu­cidas a 60,000 libras inglesas) por treinta y tres años (en dóla­res de hoy, de US$15.2 millones a US$10.4 millones anuales).

Andrés A. Cáceres go­bernó con una línea económica de libre mercado, basada en la exportación de materias pri­mas cuya demanda mundial se incrementó desde 1884, lo cual propició que el Perú desplega­ra una política de apertura a la inversión y así aprovechar las oportunidades que fueran con­tribuyendo a la recuperación.

La producción y exporta­ción de algodón, azúcar, lana y metales estuvieron entre las más afectadas por la guerra con Chile, pero fue la actividad azucarera la que más tiempo necesitó para recuperarse. Sus exportaciones recién supera­ron los niveles previos a la gue­rra en 1897, mientras que las de algodón y de la minería lo­graron hacerlo antes, en 1890.

La economía experimentó un boom de exportación de materias primas; sin embargo, no pudo llegarse a los niveles de bonanza alcanzados ante­riormente con la explotación y exportación del guano y del salitre.

La que sí logró una recupe­ración récord de sus exporta­ciones respecto a las demás fue la industria de la lana, pues para 1885 ya casi había norma­lizado sus envíos al extranjero.

La recuperación que le siguió a la Guerra del Pacífi­co pudo alcanzarse en 1895, aunque la consolidación de la capacidad productiva y del crecimiento del país tomó aún algunos años más. Pese a todas las adversidades, el Perú logró que sus exportaciones crecieran, en promedio, 4% al año durante toda la etapa de reconstrucción nacional.

Entre 1883 y 1896, el Pro­ducto Bruto Interno (PBI) se incrementó 3.17%, mientras que el consumo privado au­mentó un promedio anual de 2.42%. Y en vista de que algu­nas de las principales activi­dades exportadoras lograron recuperarse relativamente rápido, también hubo un pa­norama positivo para el país. Las exportaciones crecieron a buen ritmo y las importa­ciones solo aumentaron en 0.67% en dicho periodo.

La inversión interna y las exportaciones representaron en conjunto 21.82% del cre­cimiento del PBI entre 1883 y 1896. El resto del crecimiento se explicó por el consumo. No obstante, el consumo público (del Estado) significó solo el 6.31%. El resto, el 71.87%, pro­vino del consumo privado, es decir, de las familias peruanas. Este fue clave para impulsar la reconstrucción del país.

Antes de la Guerra del Pacífi­co, el Perú contaba con Chile para obtener diversos produc­tos, comenzando por algunos tan básicos como la manteca, el cebo y otros derivados del cerdo, por ejemplo. Sin em­bargo, durante el conflicto y luego de este, esta relación comercial que había sido muy fluida fue interrumpida. Por ello, el Perú tuvo que recurrir a otros países para importar algunos alimentos, como Ar­gentina o Estados Unidos, y con ello también se fueron incorporando algunos de sus hábitos y gustos.

Durante un tiempo, hubo una buena crianza de cerdos en el norte de Lima (Huaral, Huacho), pero durante la bo­nanza azucarera, estas tierras cambiaron de uso y fueron dedicadas exclusivamente al cultivo de la caña y también al algodón. El Perú se enfocó tanto en estos productos de exportación que alimentos básicos como las menestras, por ejemplo, subieron dema­siado de precio por su escasa producción, lo que provocó malestar social en los años de la reconstrucción nacional y hasta inicios del siglo XX.

El arrase de los chilenos casi no dejó vestigio del desarrollo comercial que hubo durante las décadas de 1860 y 1870.