[OPINIÓN]: Enrique Ferrand: Nuevo régimen de ordenamiento territorial: ¿Caballo de Troya?

El Ejecutivo ha presentado el proyecto de Ley N.°5723 sobre ordenamiento territorial que otorga a los gobiernos provinciales la competencia de asignar el uso del suelo en sus circunscripciones; lo que incluye, aunque no se diga expresamente, la posibilidad de excluir o prohibir usos para actividades económicas, por ejemplo, la minería.

El proyecto esboza que la definición y clasificación de usos del suelo que realicen los gobiernos provinciales debe estar “coordinada” con los gobiernos distritales y “articulada” con los planes de ordenamiento territorial regional, disposiciones sectoriales y el viceministerio de Gobernanza Territorial (VGT) como ente rector del nuevo Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial. Asimismo, establece que para tal asignación se utilizarán diversos criterios, incluyendo sociales y geopolíticos, así como “el principio de prevalencia del bien común, reconociendo que el ejercicio del derecho de propiedad territorial conlleva derechos y deberes”.

Más allá de lo que se pueda entender como acciones de coordinación y articulación entre los distintos niveles de gobierno, lo cierto es que se otorga a los gobiernos provinciales la facultad de asignar usos de suelo, lo cual abre las puertas a que con criterios político-ideológicos se supediten los derechos constitucionales de propiedad y libre empresa. Todo ello en el marco de una débil institucionalidad regional.

La pregunta es ¿qué sucedería si un gobierno provincial excluye, por ejemplo, el uso del suelo para la actividad minera, aunque cumpla con todas las normas técnico-sectoriales exigibles a nivel nacional, incluyendo las de seguridad y ambiente? ¿Se va a paralizar la inversión, y el privado afectado en sus derechos constitucionales deberá acudir a tribunales? Impedida la minería formal, ¿quiénes ocuparán los suelos de hecho? Sí, probablemente la minería ilegal.

Desde un análisis de competencias y estructura del Estado, este proyecto que posibilita que decisiones subnacionales se opongan en la práctica a normas técnico-sectoriales ocasionará incertidumbre jurídica y la puesta en riesgo de la institucionalidad unitaria del Estado establecida en la Constitución. Se señala erradamente que el proyecto coadyuva a la descentralización administrativa. Al contrario, prohibir acá y permitir allá, bajo los mismos supuestos de hecho, más se parece a una federalización del Estado en la que la autoridad subnacional, según su particular cosmovisión, se podría comportar como censor del emprendimiento.

Este no es el primer intento de atribuir tal facultad a gobiernos locales. En 2020, durante el gobierno de Martín Vizcarra, el VGT impulsó, sin éxito, un proyecto similar que otorgaba la facultad de exclusión de uso al pretender derogar expresamente el Art. 22 de la Ley 30230, el cual dispone en su último párrafo que el ordenamiento territorial no asigna usos ni exclusiones de uso del suelo. En esa línea, el marco legal vigente de ordenamiento territorial se orienta, como debe ser, a promover mediante políticas públicas las potencialidades de territorios, fomentando (no restringiendo) la libre iniciativa privada. Hoy todo indica que la estrategia es no hacer ruido y derogar tácitamente el referido párrafo por el principio de prevalencia normativa posterior.

En el proyecto se intenta sostener que existe una problemática del uso y manejo del territorio expresado en conflictos socioambientales entre empresas mineras y comunidades. Hoy es evidente que la conflictividad social se ocasiona principalmente por la falta de capacidad gestora estatal de los ingentes recursos públicos que proveen el canon y las regalías mineras. La exclusión de la minería formal como solución solo va a resultar en la condena a la pobreza de las poblaciones de esos territorios. Por otro lado, se alude a la superposición de la propiedad agraria y la concesión minera del subsuelo. Ello no es así. La ley establece que el titular minero requiere de la autorización del propietario de superficie para realizar su actividad. Esto no genera controversia legal alguna sino un ámbito normal de negociación.

Es pertinente recordar que sectores intervencionistas y antinversión privada demandaron la inconstitucionalidad, entre otras normas, del antedicho párrafo del Art. 22 con el fin de abrir paso a los gobiernos subnacionales en la exclusión de usos de suelo. El Tribunal Constitucional en la sentencia N.°229/2020 falló por su constitucionalidad. Cerrada esa puerta, todo hace pensar que este proyecto, de ser ley, cae como anillo al dedo a esos mismos sectores y, qué duda cabe, a la minería ilegal, quienes lo utilizarán como su Caballo de Troya para entorpecer la inversión privada, en especial la minería formal.

Enrique Ferrand es Consultor minero.