¿Cuál es la controversia en torno a las compras de gobierno a gobierno?

A raíz de los informes de la Contraloría y las investigaciones en el Congreso, en los últimos días se ha vuelto a poner en agenda las millonarias compras militares efectuadas durante la gestión del expresidente Ollanta Humala. El principal argumento de defensa del expremier Pedro Cateriano ante las críticas ha sido que las adquisiciones en su mayoría se han hecho de gobierno a gobierno, sugiriendo con ello que fueron transparentes y legales. A raíz de esto han surgido distintas interrogantes: ¿Qué son las compras de gobierno a gobierno? ¿Son el mecanismo adecuado de adquisición estatal de armamento? ¿Existe alguna ley que las regule? Las llamadas compras de "gobierno a gobierno" son aquellas adquisiciones que se dan entre el Estado Peruano y, exclusivamente, otro estado, las cuales pueden ser sobre bienes o servicios específicos.

Esta modalidad de compra es excepcional, debido a que se utiliza para comprar bienes especializados, como el armamento militar o material de exploración espacial (satélites). Con este tipo de compras, de por sí onerosas, se busca evitar costos de intermediación. El abogado Ramón Huapaya Tapia, especialista en derecho administrativo, opina que:

"Las compras entre Estados son una modalidad excepcional que está relacionado muchas veces con temas militares. Normalmente ese suele ser el ámbito de estas contrataciones. Es decir, no es para comprar bienes fungibles como autos, que es algo que puedes comprar en el mercado".

Según el artículo 76 de la Constitución Política del Perú, las adquisiciones que usen fondos y recursos públicos serán ejecutadas obligatoriamente por contrata y licitación pública. Un ejemplo de ello sería la compra de equipos médicos por el Ministerio de Salud, la cual debe ser realizada a través de una licitación pública, conforme a los procedimientos establecidos en la ley de contrataciones del Estado.

Este mismo artículo menciona que los procedimientos y excepciones en la adquisición de bienes y servicios serán establecidos por la Ley de Contrataciones del Estado. En base a ello, la nueva Ley de Contrataciones del Estado (Ley Nº 30225), vigente desde el 9 de enero de 2016, no considera en su ámbito de aplicación a las compras de gobierno a gobierno. Es decir, no regula esta modalidad de compra. Sin embargo, menciona que estarán sujetas a la supervisión del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE).

Sobre esta supervisión del OSCE, Huapaya Tapia explica:

"Según el artículo 5 de la Ley Nº 30225, el OSCE va a verificar que se haya dado el supuesto de exclusión de la ley, es decir, la contratación entre estados, más no si se dio una buena elección del proveedor".

En la actualidad, no existe una ley que regule qué bienes especializados podrían ser adquiridos, ni los requisitos para poder optar por esta opción. El especialista Ramón Huapaya opina:

"Falta una norma que regule al Estado para usar este tipo de contrataciones. Esta regulación tendría que estar dada por el Congreso. Una ley que regule este tipo de acciones".

Algunas de las adquisiciones realizadas durante la gestión de Ollanta Humala han sido: la compra de 24 helicópteros modelo MI-171-SH a la empresa estatal rusa Rosoboronexport por S/1,700 millones; 2108 patrulleros a la empresa coreana Daewoo International Corporation por US$82 millones; así como la compra del satélite submétrico a la empresa francesa Airbus Defense & Space por S/.600 millones.

Para analizar si la adquisición a una empresa extranjera se encuentra bajo la modalidad de compra entre gobiernos, se debe tener en cuenta la realidad de las empresas públicas en otros países. En Perú existen empresas estatales formadas como sociedades anónimas; sin embargo, en otros países no es así. Algunos países utilizan el nombre de establecimientos públicos, los cuales son un híbrido entre una empresa privada y una entidad estatal. Las contrataciones que se den con establecimientos públicos o empresas donde el estado extranjero sea accionista, podrían ser consideradas bajo la modalidad de compra entre gobiernos. Ramón Huapaya Tapia comenta que:

"Se tiene que revisar la calidad de la empresa a la que se está comprando, porque si es una empresa que se llama sociedad anónima, pero que su accionista es el Estado, entonces ahí podría encajar la modalidad de gobierno a gobierno". Como ya se mencionó, resulta adecuado el uso de esta forma de adquisición entre estados en sectores específicos como el militar, donde se busca evitar gastos de brockers. En opinión de Ramón Huapaya Tapia:

"El uso indiscriminado de esta forma de compra puede traer riesgos para el Estado. Lo que se debe hacer es tratar estos casos sólo para determinados supuestos. Es un mecanismo subsidiario y no la regla general".

Para algunos economistas la fórmula de compra de gobierno a gobierno es adecuada en ciertos casos porque permite negociar mejores plazos de pago. En cambio, para otros la licitación es la más adecuada porque permite la postulación de varios postores, así como una mayor variedad de precios y calidad de los productos ofrecidos. Para Enrique Bernales:

"No existe un único mecanismo adecuado de contratación estatal. Todo depende de las necesidades que busca satisfacer el Estado con la compra de determinados bienes. Hay compras que sólo se pueden hacer de un estado a otro. En esta materia no hay una regla única".

Existen también quienes encuentran que esta modalidad de compra es casi por definición corrupta. Mónica Yaya, ex presidenta del Tribunal de contrataciones del OSCE, opina que:

"Estas formas de adquisición son terribles porque nadie las controla, esos bienes no están ni siquiera en una lista. No necesitan la aprobación previa de nadie ni el control posterior de nadie. Es más, el obligado a supervisar que nadie disfrace las compras del estado para inaplicar la ley de contrataciones del Estado, es el OSCE, pero se ha hecho de la vista gorda".

Por Brunella Rodríguez Giorgio